今年，世界銀行推出了新的營(yíng)商環(huán)境概念體系(即營(yíng)商賦能環(huán)境體系)，2月和3月在全球征詢(xún)?cè)u(píng)議后，于4月12日公布了長(zhǎng)達(dá)600多頁(yè)的評(píng)論匯總。世界銀行隨后將對(duì)此進(jìn)行全面審議并推出新的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，有望于明年正式應(yīng)用于年度營(yíng)商賦能環(huán)境測(cè)評(píng)。

這將為我國(guó)法治建設(shè)帶來(lái)怎樣的影響，是值得關(guān)注的。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是我國(guó)“放管服”行政改革的重要著力點(diǎn)，充分考慮和對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)是推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化工作的重要內(nèi)容。世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中具有代表性，在我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化工作中受到極大重視。近些年，世界銀行在我國(guó)北京和上海兩個(gè)城市采集數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，確定我國(guó)的全球排名，對(duì)提高我國(guó)營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量及其在全球的聲譽(yù)產(chǎn)生了積極作用。

世界銀行今年提出的營(yíng)商賦能環(huán)境體系包含了許多新觀念、新內(nèi)容和新方法。總體來(lái)說(shuō)，它的新定位是對(duì)企業(yè)營(yíng)商活動(dòng)基本條件的制度性評(píng)價(jià)和政策改進(jìn)機(jī)制。在范圍上限于實(shí)證性基準(zhǔn)測(cè)量和中觀層面的制度施行效率評(píng)價(jià)，因此在宏觀經(jīng)濟(jì)管理、微觀經(jīng)濟(jì)訴求和反腐敗等方面持淡化或忽略立場(chǎng)。這也意味著，涉及企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的具體利益及其訴訟和仲裁案件中的是非曲直，相關(guān)法律的基本框架和基本制度本身，大體上不會(huì)落入營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)范圍。正是中觀層面制度評(píng)價(jià)的這一選擇，才使世界銀行提出的評(píng)價(jià)體系有可能同時(shí)具備可實(shí)證化評(píng)價(jià)和政策性改進(jìn)與提升的特質(zhì)，從而超越其他評(píng)價(jià)體系得到更多的采用和關(guān)注。

目前的新概念體系，按照企業(yè)的生命周期設(shè)置了十個(gè)評(píng)價(jià)主題領(lǐng)域，相當(dāng)于原來(lái)評(píng)價(jià)體系的十個(gè)一級(jí)指標(biāo)領(lǐng)域，其新意亮點(diǎn)在于提出了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效性的原則導(dǎo)向，從而將各個(gè)主題之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性激活，依次建立并維持市場(chǎng)制度評(píng)價(jià)的體系性與和諧性。由于制度性評(píng)價(jià)成為營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制的重心所在，所以在評(píng)價(jià)方法上不但要進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集和實(shí)證性分析，而且高度強(qiáng)調(diào)專(zhuān)家的作用，說(shuō)明專(zhuān)家的內(nèi)涵性分析對(duì)制度實(shí)施質(zhì)量的全面判斷不可或缺。

制度發(fā)展是進(jìn)行營(yíng)商環(huán)境制度評(píng)價(jià)的基本功能，其實(shí)現(xiàn)途徑是基于測(cè)量和評(píng)價(jià)的政策對(duì)話(huà)、政策改革和政策研究。世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的基本目標(biāo)是推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向的市場(chǎng)運(yùn)行制度的形成、修正和調(diào)整。世界銀行今年發(fā)布的營(yíng)商賦能環(huán)境新概念文本，主要是世界銀行發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)團(tuán)隊(duì)的作品。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)從一開(kāi)始就曾經(jīng)假定發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)制度是不完備和低效能的，發(fā)展問(wèn)題是世界銀行營(yíng)商環(huán)境研究并提出政策建議的出發(fā)點(diǎn)之一。由于他們提出的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)定位于基準(zhǔn)性測(cè)量，所以認(rèn)為該體系可以在更大的范圍內(nèi)使用，而不限于發(fā)展中國(guó)家。

世界銀行的營(yíng)商環(huán)境制度評(píng)價(jià)對(duì)象，主要涉及行政規(guī)制和公共服務(wù)兩個(gè)基本方面。在民事商事制度問(wèn)題大體上移至公共服務(wù)范疇后，行政規(guī)制在制度評(píng)價(jià)中的顯著性提高。從中觀層面的制度施行評(píng)價(jià)角度看，規(guī)制制度評(píng)價(jià)主要涉及法律法規(guī)的適用政策及其行政措施，包括針對(duì)區(qū)域性、行業(yè)性、階段性、群體性的政策和措施。政策和措施的具體形式是規(guī)范性文件或者有規(guī)范效力并能普遍持續(xù)適用的決定和命令，包括批復(fù)、答復(fù)、通知等。這大體上屬于當(dāng)代行政法的核心規(guī)范領(lǐng)域。行政規(guī)制的主要作用是解決市場(chǎng)失靈，尤其是自發(fā)的市場(chǎng)機(jī)制引發(fā)的自然壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題和勞工等社會(huì)問(wèn)題，并利用專(zhuān)業(yè)化行政工具積極修復(fù)或者完善市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，所以行政規(guī)制不限于也不等同于行政監(jiān)督管理。世界銀行營(yíng)商環(huán)境體系以維護(hù)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，致力于制度評(píng)價(jià)、政策對(duì)話(huà)和政策改革，與行政規(guī)制的上述基本功能高度吻合。

在法治化營(yíng)商環(huán)境的意義上，行政規(guī)制應(yīng)當(dāng)是行政法的主導(dǎo)范疇和主體部分。目前我國(guó)行政法基本上尚處于初級(jí)發(fā)展階段，它的重心仍然集中在許可等市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，以及處罰與強(qiáng)制等秩序行政方面和事后的法律救濟(jì)。行政規(guī)制的高頻措施和主要范疇，在目前行政法體系中的位階不高和普遍性不足。為此，行政法的體系化原則和主要制度的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)整，提供一個(gè)適應(yīng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境需要的新體系。

(作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授)

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