各級政府要結合行政管理體制改革和職能轉變的要求,重新定位政府、社會資本、相關機構等在PPP模式中的角色和作用,解決好“職能缺位”問題;審慎決策和使用財政資金,重新認識政府對PPP項目獎補、設立政府性PPP引導基金、變通財政資金投入方式等投入PPP項目。

要盡快消除民營資本進入政府項目投資領域的障礙,通過金融體制改革和金融產品創新,解決好PPP項目的持續性融資和融資不靈、資金不暢的問題,發揮好政策性資金和財政資金在優化社會投資結構中的主體作用,重視吸引民營資本和國外資金,參與到PPP項目。

近日,財政部發布《關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》(以下簡稱《通知》),要求各地積極清理PPP項目,各地財政部門須在6月底前完成入庫PPP項目納入政府性債務監測平臺情況梳理核實工作,并于7月20日前將有關情況報送財政部金融司和PPP中心。

在實行增加資本投入、調整經濟結構、降低稅費、擴大就業等積極財政政策外,財政部并未放松對地方債務的防范和整頓。

此次財政部《通知》劍指可能會增加地方隱形債務的PPP項目,對如何處理可能增加地方隱性債務的PPP項目提出了一系列舉措。

加大監管及政策扶持力度

PPP(Public-Private　Partnership),又稱PPP模式,即政府和社會資本合作,是公共基礎設施中的一種項目運作模式。這種模式下,鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作,參與公共基礎設施的建設。

PPP項目在黨的十八屆三中全會正式以中央官方文件形式提出,一段時間里成為地方城市基礎設施建設的主力軍。

與此同時,各類“偽PPP”項目也混雜其中,比如“明股實債”“固定回報和保底承諾”等亂象層出不窮,大大增加了地方債務風險度。

此次財政部《通知》就把重點放在了對PPP項目實施過程中的監管上。

根據《通知》要求,各級財政部門按照今年3月財政部公布的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》,逐一判明項目增加地方政府隱性債務的具體認定依據,其中屬于中央財政PPP示范項目的,應詳細說明項目實施現狀與示范項目評審時的變動情況。

“財金(2019)10號文”對“什么是規范的PPP項目”給出了明確標準,同時強化了對政府付費項目和財政支出的監管,在加強監管的同時也加大政策扶持力度。

根據“10號文”規定,“項目資本金符合國家規定比例,項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金”“嚴格按照要求實施規范的PPP項目,不得以債務性資金充當項目資本金,虛假出資或出資不實的”,強調資本金出資原則,拓寬進入和退出渠道。

嚴控增加隱性債務項目

據財政部相關負責人介紹,今年積極的財政政策力度和重點有所不同,集中體現為“加力”和“提效”。“加力”主要是加大減稅降費力度和支出力度,“提效”主要是提高財政資金配置效率和使用效益。

也就是說,財政部今年將加大對地方債風險的防范力度,嚴格落實省級黨委和政府對本地區隱性債務風險的防控責任,研究采取統籌各類資金資源償還、市場化金融工具置換、規范政府支出責任管理等措施,引導地方逐步壓減隱性債務規模。而對于地方債防范的著力點也要放在強化違規舉債責任追究,終身問責、倒查責任,堅決遏制隱性債務增量等方面。

這種政策精神也體現在財政部此次發布的《通知》中。

《通知》要求,對增加地方政府隱性債務的項目,應該中止實施或轉為其他合法合規方式繼續實施。繼續實施的,應當按照地方政府隱性債務管理有關規定妥善整改并做好地方政府隱性債務化解工作,維護參與各方合法權益,確保項目平穩實施,避免出現半拉子工程。

《通知》還要求,對增加地方政府隱性債務的項目,省級財政部門應主動從項目庫中清退,并核查項目咨詢機構和專家是否存在違法違規行為。對于已納入政府性債務監測平臺但認定存在爭議的項目,項目所屬的財政部門應該組織開展項目合規性論證。

防范和整頓力度超出以往。

“針對的是已入庫的所有PPP項目,要一個一個地仔細甄別,此種嚴厲程度以前是沒有的。”中央財經大學法學院教授高秦偉分析說。

高秦偉指出,判斷甄別的標準是財政部之前發布的“10號文”。符合合規標準的就不屬于隱形債務可以繼續實施,否則就要中止或采取其他措施。由于我國各地發展水平不一,PPP的情況也都魚龍混雜,此次梳理既為了防止“誤傷”,也是把“偽PPP”項目挑出來。

無序競爭亂象亟待整頓

近幾年,PPP市場發展迅速,在迅猛發展的同時,其亂象問題也逐步凸顯。

2017年以來,國家發改委、財政部等部門發布一系列旨在嚴控政府債務和防止濫用政府購買服務等問題的文件,嚴禁地方政府利用PPP模式變相舉債,遏制隱性債務增長,倒逼規范運作PPP。

而在市場中PPP最典型的亂象就是,“變相包裝”,也就是通過采取固定回報、明股實債等方式,把地方政府要投資建設的項目全部包裝成PPP項目,進行變相的融資。為做PPP,甚至把許多零星分散的小項目也打捆進行包裝和運作。

同時各類“偽PPP”無序競爭,惡意低價中標搞亂市場。

據中國政法大學財稅法研究中心主任施正文介紹,一些PPP項目還沒準備好,或在準備階段,政府就提前和投資人簽了框架協議,目的就是為了加快項目進度。有時在一些地方項目推介會中,會有上百個企業和政府簽訂框架協議。雖然說提前簽訂框架協議可以加快項目進度,但問題是這就無形中排除了其他更有優勢的投資者。

但是最容易引起地方債風險的還不止這些。

PPP模式中,政府選擇社會資本作為合作伙伴的一個重要因素是社會資本有創新能力及追求利益的內在動力,而企業選擇政府的PPP項目也主要是以政府信用為主要依據。

“但是政府的信用并非通過擔保體現,而是以政府在項目中承擔的財政支付能力體現,當然這種能力受到一般公共預算支出10%紅線的約束。而實際當中通過違規違法操作,這種約束會以各種形式突破。”施正文介紹說,這才是地方債務風險最大的威脅,因為它足夠隱形不易覺察。

消除民營資本進入障礙

如何破解上述亂象,促進PPP健康發展?

施正文認為,各級政府要結合行政管理體制改革和職能轉變的要求,重新定位政府、社會資本、相關機構等,在PPP模式中的角色和作用,解決好“職能缺位”問題。審慎決策和使用財政資金,重新認識政府對PPP項目獎補、設立政府性PPP引導基金、變通財政資金投入方式等投入PPP項目。

近年來,在PPP模式的推進過程中,從事PPP咨詢、法律、財務、投資等的中介服務機構,在協助各級政府推進PPP項目的實施和落地方面確實發揮了積極作用,但是其服務水平的專業性也備受詬病。

施正文建議,政府相關部門應該加強對于PPP中介機構的業務指導和監督,糾正其不良做法,提高其業務水準,還PPP一個健康的成長環境。

高秦偉還建議,盡快消除民營資本進入政府項目投資領域的障礙。通過PPP立法,引導PPP發展的市場秩序和契約意識的建設;通過金融體制的改革和金融產品創新,解決好PPP項目的持續性融資和融資不靈、資金不暢的問題;發揮好政策性資金和財政資金在優化社會投資結構中的主體作用,重視吸引民營資本和國外資金,參與到PPP項目中。避免一哄而上,堅持把地方政府的債務規模控制在地方政府財政能力可承受范圍內,不突破紅線,守住底線,用好用活社會資本。(記者 萬靜)

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